A propos de la directive regroupement familial

Commentaire (sommaire) des conclusions de l'avocat général dans l'affaire C-540/03 Parlement européen contre Conseil : requête en annulation de trois dispositions de la directive du Conseil 2003/86 du 23 septembre 2003 relative au regroupement familial.

 

Claire Rodier, GISTI, groupe d'information et de soutien des immigrés, Paris.

L'avocat général Mme Kokott a présenté le 8 septembre 2005 des conclusions visant à l'irrecevabilité du recours formé devant la Cour de justice des communautés européennes par le Parlement européen contre la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial, qui traite des conditions d'admission des étrangers non communautaires venant rejoindre un membre de leur famille déjà installé dans un Etat membre. Pour mémoire on rappellera que la procédure engagée par le Parlement est intervenue à la suite de l'élaboration chaotique d'un texte dont de nombreux observateurs ont jugé le contenu " contraire aux principes fondamentaux dont l'Union européenne se veut la garante  " [1]. Au-delà, elle traduit l'exaspération du Parlement européen face à une attitude souvent vécue comme arrogante de la part du Conseil, qui ne joue pas volontiers le jeu de la consultation telle qu'elle est organisée depuis le traité d'Amsterdam par le traité instituant la Communauté européenne. Celui-ci prévoit, s'agissant des mesures relatives à la politique d'immigration, que le Conseil statue à l'unanimité " (…) après consultation du Parlement européen " (art. 67 TCE). En l'occurrence le Conseil avait adopté, sans juger utile d'organiser une nouvelle consultation, une version de la directive substantiellement modifiée par rapport au texte sur lequel le Parlement avait donné son avis plusieurs mois auparavant [2].

Si elle conclut à l'irrecevabilité – au terme d'un raisonnement contestable (v. ci-après I-3) –, l'avocat général se livre malgré tout à une analyse détaillée, même si elle n'est pas toujours convaincante, des questions, tant de forme que de fond, soulevées par la requête du Parlement.

Le Parlement demandait l'annulation de trois dispositions de la directive :

- l'art. 4 §1 dernier al. qui permet à un Etat de soumettre à une condition d'intégration le regroupement d'un enfant mineur de plus de 12 ans qui arrive indépendamment du reste de sa famille ;

- l'art. 4 §6 qui autorise par dérogation les Etats à limiter le regroupement des enfants à ceux âgés de moins de 15 ans ;

- l'art. 8 qui permet aux Etats d'exiger deux ans de présence régulière d'un étranger avant de l'autoriser à déposer une demande de regroupement familial, et par dérogation leur donne la possibilité de porter à trois années le délai entre le dépôt de la demande et l'arrivée de la famille.

I - Sur la forme, sont examinés notamment :

I-1) - l'effet juridique des directives adoptées dans le cadre de l'art. 63 du traité et l'articulation entre les normes nationales et les normes communautaires : il s'agit de savoir si la directive était " attaquable " au sens du droit communautaire qui n'admet la validité des recours que s'ils visent des actes produisant des effets juridiques obligatoires. Interrogé à ce sujet le gouvernement allemand [3] défendait la thèse selon laquelle les textes adoptés en application des dispositions du traité qui concernent la politique d'immigration (conditions d'entrée et de séjour, immigration familiale, immigration irrégulière et retour) n'auraient pas force contraignante s'il existe des règles différentes en droit national. L'avocat général ne retient pas cette interprétation et estime au contraire que ces textes – dont fait partie la directive relative au regroupement familial – sont des actes juridiques attaquables, et que par conséquent les mesures prises en droit national doivent être compatibles avec les normes de droit dérivées de l'art. 63 du traité, même si celui-ci oblige le législateur communautaire à " laisser aux Etats membres une marge de manœuvre suffisante lorsque ces derniers adoptent des mesures (dans le domaine de la politique d'immigration) ".

I-2) - le respect des modalités de consultation du Parlement européen par le Conseil dans le cadre des dispositions combinées des art. 63 et 67 §1 du traité (le Conseil statue après consultation du Parlement). Se pose en préalable la question de savoir si la Cour peut soulever de sa propre initiative ce vice de procédure même s'il n'a pas été soulevé dans le recours du Parlement. Pour l'avocat général, la Cour dispose bien cette compétence, au nom des " principes d'économie de la procédure et de sécurité juridique ". Quant à la méthode utilisée par le Conseil pour adopter la directive (sans ultime consultation du Parlement), elle ne l'estime pas conforme aux exigences des article 63 et 67 TCE qui supposent " une nouvelle consultation du Parlement chaque fois que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s'écarte dans sa substance même de celui sur lequel le Parlement a déjà été consulté (…)  ". En l'occurrence, à la lumière de la chronologie du processus d'examen de la directive, elle considère que le Parlement n'a pas eu la possibilité de se prononcer sur son article 4§6 (limitation du regroupement familial aux enfants de moins de 15 ans) dans la mesure où le Parlement avait expressément exprimé la volonté " d'organiser le regroupement familial de manière plus large que ce que prévoyait le projet qui lui a été soumis ".

I-3) - les conditions auxquelles l'annulation partielle d'un acte communautaire est possible. C'est ce troisième point qui fonde la conviction de l'avocat général quant à l'irrecevabilité de la requête : s'appuyant sur une jurisprudence constante de la Cour sur les actes détachables, elle estime, de façon pour le moins surprenante, que les dispositions critiquées par le Parlement ne sont pas séparables du reste de la directive, puisque leur annulation empêcherait que les autres dispositions de la directive puissent être appliquées. Elle considère en effet que si les articles incriminés étaient annulés par la Cour, " le droit au regroupement familial s'appliquerait sans restriction particulière également aux enfants mineurs, respectivement au-dessus de 12 ans et à partir de 15 ans et indépendamment d'un délai d'attente " et que par conséquent, la Cour " modifierait la substance de la directive et interviendrait dans les compétences du législateur communautaire ".

Il s'agit là d'une interprétation bien étrange : on pourrait conclure exactement le contraire, en estimant que, s'agissant d'exceptions à une règle posée par la directive (admission des enfants jusqu'à 18 ans) la suppression de ces dérogations, pour autant qu'elles soient jugées non conformes au droit communautaire, ne remettrait pas en cause sa " substance ".

II Ce n'est donc qu'à titre subsidiaire que, dans ses conclusions, l'avocat général examine le bien-fondé du recours.

Pour écarter les arguments du Parlement quant aux restrictions apportées par la directive au regroupement des enfants mineurs, elle rappelle d'abord que, pas plus l'art. 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales sur le droit au respect de la vie familiale, les autres textes internationaux auxquels la directive fait référence dans ses considérants (Charte sociale européenne, Charte des droits fondamentaux) ne fondent pas pour les ressortissants d'Etats tiers un droit au regroupement de leurs familles dans l'Etat d'accueil. Elle ajoute que ce qui importe en l'espèce n'est pas de savoir quelles règles les Etats membres entendent adopter pour utiliser la marge de manœuvre que leur laissent les dispositions litigieuses, mais " quelles règles de droit interne des Etats membres sont légales au regard d'une interprétation de ces dispositions conforme au droit communautaire ".

Une fois posées ces bases peu contestables de raisonnement, l'avocat général se livre, à propos des deux dispositions qui restreignent l'accès des enfants au bénéfice du regroupement familial, à une analyse très subjective de notions telles que " l'intégration " ou " l'intérêt de la famille ", à l'issue de laquelle elle propose des solutions propres à satisfaire ceux qui plaident pour que soit laissée le plus de latitude possible aux Etats membres dans l'interprétation des normes communautaires en matière d'immigration. Finalement, qu'il s'agisse de conclure au rejet des motifs invoqués dans la requête du Parlement (ci-après points 1) et 2) ou au contraire à l'annulation d'une disposition de la directive (point 3) les arguments qui viennent à l'appui de sa démonstration n'emportent guère la conviction.

II-1) -l'opposabilité du critère d'intégration dans l'art. 4 §1 est compatible avec la protection de la famille : telle est l'opinion de l'avocat général qui relève que la directive prévoit par ailleurs que les Etats " prennent dûment en considération la nature et la solidité des liens familiaux " (…) et l'existence d'attaches familiales au pays d'origine dans les cas de rejet d'une demande (art. 17), et qu'ils " veillent, au cours de l'examen de la demande, à ce que l'intérêt supérieur des enfants mineurs soit suffisamment pris en compte " (art. 5 §5). Elle estime en outre, contrairement au Parlement pour qui le critère d'intégration ne laisse pas de marge de manœuvre pour la prise en considération des intérêts de la famille, que ce critère doit être compris comme assurant non seulement les intérêts de l'Etat d'accueil à l'intégration des immigrants dans sa société, mais également " l'intérêt du travailleur migrant à ne pas vivre isolé ". Elle ajoute que " la notion de critère d'intégration permet de prendre en considération des cas particuliers dans lesquels il existe exceptionnellement un droit de séjour pour les enfants de plus de 12 ans ", et que les mesures nationales sont compatibles avec le droit communautaire si elles prévoient cette possibilité.

II-2) - dans le même esprit, l'avocat général considère quela faculté donnée aux Etats par l'art. 4 §6 de limiter le regroupement des enfants de plus de 15 ans peut être interprétée comme conforme aux droits de l'homme puisque le dernier al. de l'art. 4 §6 de la directive énonce que dans cette hypothèse " les Etats membres qui décident de faire usage de cette dérogation autorisent l'entrée et le séjour de ces enfants pour d'autres motifs que le regroupement familial  ", ce qui, selon elle, " peut être entendu de manière à obliger les Etats membres à prévoir une possibilité de permettre aux mineurs de plus de 15 ans de rejoindre leur famille lorsque les règles de protection des droits de l'homme exigent (…) qu'ils prévoient une possibilité de regroupement familial ".

NB : cependant, si elle ne l'estime pas au fond contraire au droit communautaire, l'avocat général considère que cette disposition a été adoptée en violation des règles de procédure applicables puisque, alors qu'elle modifie substantiellement le texte de la directive, le Parlement n'a pas été consulté avant son introduction à titre définitif (v. ci-dessus I-2).

Autrement dit, les dispositions qui posent des restrictions ou interdisent le regroupement familial des enfants au-dessus d'un certain âge seraient licites au regard du droit communautaire dès lors que les Etats membres ont une loi nationale qui permet d'y déroger !

II-3)- serait en revanche contraire au droit communautaire la faculté donnée aux Etats membres d'imposer un délai d'attente aux étrangers. La rédaction de l'art. 8 est en effet jugée ambiguë, notamment du fait de l'imprécision juridique des formules " peuvent " (exiger que le regroupant ait séjourné également (…) deux ans) ou " peut " (introduire une période d'attente de trois ans) qui y sont utilisées, à cause de la marge de manœuvre qu'elles laissent aux législateurs nationaux. Pour l'avocat général, il existe un risque qu'une réglementation interne ne prenne pas en considération les cas de rigueur excessive qui pourraient naître de cette latitude et, partant, qu'elle entraîne des violations des droits de l'homme et des droits fondamentaux, ce qui serait contraire au droit communautaire.

En résumé, l'avocat général invite la Cour à rejeter le recours comme irrecevable au motif qu'il n'est pas possible d'attaquer séparément les dispositions critiquées par le Parlement. Elle ajoute que si la Cour devait cependant examiner l'affaire au fond, il y aurait lieu d'annuler l'article 4 §6 de la directive au motif que le Parlement n'a pas été consulté, et l'article 8 de la directive pour violation du droit à la protection de la vie familiale

On peut espérer que la Cour ne suivra pas dans leur intégralité les propositions de Mme Kokott, notamment pour ce qui concerne l'irrecevabilité de la requête et la conformité au droit communautaire des graves restrictions apportées par la directive au regroupement des enfants mineurs. On retiendra cependant de ces conclusions les éléments qu'elles fournissent sur le processus de prise de décision dans les domaines régis par l'article 63 TCE (consultation du Parlement européen pour l'ensemble des dispositions d'une directive) [4] et les développements relatifs à la portée de l'utilisation du verbe " pouvoir " dans les textes normatifs [5].

Claire Rodier, octobre 2005
GISTI - Paris

[1] Communiqué de la Coordination européenne pour le droit des étrangers à vivre en famille, 7 septembre 2005
[2] Sur le processus d'élaboration de la directive relative au regroupement familial,

www.gisti.org

[3] A noter que le gouvernement allemand, comme la Commission européenne, sont parties intervenantes à l 'affaire aux côtés du Conseil (ce qui n' implique pas un total alignement des positions défendues par les uns et les autres).
[4] La question pourrait à nouveau se poser avec la proposition de directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres, 30 avril 2004 (doc 8771/04). Le Parlement ayant rendu un avis très réservé sur certaines des dispositions de cette directive, on pourrait imaginer que si le Conseil passe outre la directive une fois adoptée fasse également l'objet d'une demande d'annulation partielle.
[5] Développements utiles, si l'on considère que la directive relative aux normes minimales en matière d'accueil des demandeurs d'asile adoptée en 2003, qui devrait être transposée dans les Etats membres, comporte de multiples utilisations de ce verbe, de même que la proposition de directive sur les retours, présentée par la Commission européenne le 1er septembre 2005.